De publieke sector

We bestuderen de ontwikkelingen van de uitgaven in de publieke sector tussen 1998 en 2015. Voorzieningen waarvan de dienstverlening niet aan individuele burgers kan worden toegerekend, zoals defensie en openbaar bestuur, blijven buiten beschouwing. Ook moeten we ons (uiteraard) beperken tot voorzieningen waarvan informatie over uitgaven, personele inzet en geleverde diensten voldoende beschikbaar is. We bestuderen de volgende 27 voorzieningen:noot 1

• curatieve zorg: ziekenhuizen, huisartsen, apotheken, geestelijke gezondheidszorg, tandartsen en fysiotherapeuten
• (langdurige) zorg en ondersteuning: verpleging en verzorging, gehandicaptenzorg en jeugdzorg
• onderwijs: primair, voortgezet, beroepseducatie-, hoger beroeps- en wetenschappelijk onderwijs
• veiligheid en justitie: politie, openbaar ministerie, rechtspraak, penitentiaire inrichtingen, brandweer
• sociale zekerheid: Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), Sociale Verzekeringsbank (SVB) en sociale werkvoorziening
• overige voorzieningen: musea, publieke omroep, sportaccommodaties, de Belastingdienst en kinderopvang

We hanteren de term ‘publieke sector’ om het totaal van de 27 onderzochte voorzieningen aan te duiden.

Uitgaven aan publieke voorzieningen

In totaal wordt in 2015 aan de uitvoering van de hier bestudeerde voorzieningen 123 miljard euro uitgegeven. Dit betreft ongeveer 18% van het bruto binnenlands product (bbp).noot 2 Dit bedrag omvat alleen de exploitatie-uitgaven en dus niet overdrachten van of aan huishoudens, zoals de uitgekeerde bedragen bij de sociale zekerheid, of de geïnde belastingen of uitgekeerde toeslagen bij de Belastingdienst. De zorgsector (curatieve zorg en (langdurige) zorg en ondersteuning tezamen) beslaat ruim de helft van de uitgaven, en ook de sector onderwijs omvat een substantieel deel (27%). De andere drie sectoren nemen elk minder dan 10% van de uitgaven in beslag (zie figuur 1).

De overheid financiert in 2015 60% van deze uitgaven, de overige uitgaven worden vooral gefinancierd door gebruikers en collectieve regelingen in de zorg (vooral de Zorgverzekeringswet). In 1998 lag de nadruk bij de financiering iets meer op de overheid: 68% van het totaal. Vooral in de zorg (zowel curatieve zorg als zorg en ondersteuning) trekt de overheid zich terug. Daar komen de uitgaven steeds meer voor rekening van de zorgverzekeringen en de eigen betalingen van burgers (door de invoering van de Zorgverzekeringswet in 2006 en de Hervorming Langdurige Zorg in 2015). Bij de andere voorzieningen blijft de overheidsbijdrage vaak een onverminderd groot deel van de uitgaven dekken. Omdat de totale uitgaven aan publieke voorzieningen groeien, nemen de overheidsuitgaven toch toe, ondanks het dalende aandeel in de financiering. Op sommige terreinen, zoals het sociaal domein, is er sprake van decentralisaties. De gevolgen hiervan voor de financiering zijn hier niet onderzocht.

Verschillen in ontwikkelingen dienstverlening

De verschillen in uitgavengroei tussen de sectoren zijn deels te verklaren door verschillen in de groei van de dienstverlening per sector. Zo stijgt de dienstverlening in de zorgsectoren vrij sterk (zie figuur 3). Deels komt dit door de groei van de bevolking en door de vergrijzing (bv. verpleging en verzorging en ziekenhuiszorg). De dienstverlening neemt ook toe doordat de deelname stijgt. Men maakt bijvoorbeeld steeds vaker gebruik van zorgvoorzieningen en mensen leren langer door in het onderwijs. Dit komt onder meer door groeiende technologische mogelijkheden en veranderingen in de maatschappij. Bij de overige voorzieningen kent vooral de kinderopvang een sterke toename van de dienstverlening, doordat kinderen steeds vaker naar de kinderopvang gaan (de deelname stijgt dus). Alleen bij de sector veiligheid en justitie neemt de ‘dienstverlening’ af: de (geregistreerde) criminaliteit daalt, er worden minder vaak gevangenisstraffen gegeven en de gemiddelde strafduur neemt af (CBS 2017a).

Verschillen in ontwikkeling van de uitgaven per verleende dienst

Naast de verschillen in de groei van de dienstverlening bepaalt de ontwikkeling van de uitgaven per verleende dienst de totale uitgavenontwikkeling. Deze nemen vooral toe bij veiligheid en justitie, en ook meer dan gemiddeld bij onderwijs. Bij de sector sociale zekerheid nemen ze af, terwijl ze bij zorg en ondersteuning nauwelijks veranderen.

Personele uitgaven per verleende dienst

In alle voorzieningen zijn er loonkostenstijgingen. Zoals eerder gemeld heeft dit vooral te maken met verschuivingen naar hoger opgeleid of hoger ingeschaald personeel (de incidentele loonkosten nemen toe). De stijging van de reële cao-lonen verklaart ongeveer een derde deel van de loonkostenstijging. Bij de sectoren zorg en ondersteuning, onderwijs, en veiligheid en justitie nemen de incidentele loonkosten meer dan gemiddeld toe.

Hoewel gemiddeld over alle voorzieningen de arbeidsproductiviteit niet sterk verandert, zijn er bij sommige sectoren wel grote veranderingen. Zo neemt de gemeten dienstverlening in de sector veiligheid en justitie af, terwijl het aantal arbeidsjaren blijft toenemen. Dit komt doordat extra inspanningen voor preventie van bijvoorbeeld de politie leiden tot een lagere criminaliteit en dus een lagere gemeten ‘dienstverlening’ (de zogenoemde veiligheidsparadox). Een vergelijkbare situatie doet zich voor bij de brandweer. In de sector sociale zekerheid wordt steeds meer geautomatiseerd en verloopt de dienstverlening steeds vaker via internet, zodat er minder personeel hoeft te worden ingezet, terwijl de dienstverlening stijgt. Bij zorg en ondersteuning wordt steeds meer personeel ingezet, maar neemt de dienstverlening nog sneller toe. In beide sectoren neemt de arbeidsproductiviteit dus toe. Overigens dempt een stijgende arbeidsproductiviteit weliswaar de uitgaven, maar staat niet op voorhand vast dat de kwaliteit van de dienstverlening op peil blijft.

Niet-personele uitgaven per verleende dienst

Doordat de niet-personele uitgaven een minder groot deel van het totaal uitmaken dan de personele uitgaven, is de invloed van veranderingen hierin minder groot. Uitzondering zijn de stijgingen in de niet-personele uitgaven per verleende dienst bij de sector veiligheid en justitie. Dit komt bijvoorbeeld door de inzet van meer ICT bij de politie en door overcapaciteit bij penitentiaire inrichtingen. Bij de sector sociale zekerheid nemen de niet-personele uitgaven per verleende dienst (d.w.z. per uitkering) juist af, waarschijnlijk door verdergaande automatisering, waardoor er niet alleen minder personeel, maar ook bijvoorbeeld minder huisvesting nodig is.

Demografische ontwikkelingen

Nederland kent een groeiende, ontgroenende en vergrijzende bevolking. Hierdoor nemen de doelgroepen van het onderwijs, de jeugdzorg en de kinderopvang af, terwijl de doelgroepen van verpleging en verzorging en de sociale verzekeringen (in dit geval aow-ontvangers) juist toenemen (demografische groei). Ook de sector veiligheid en justitie heeft te maken met de demografische veranderingen: de criminaliteit neemt mede af doordat het aantal jonge mannen afneemt (zie Veiligheid en justitie).

Er vinden dus verschuivingen plaats tussen de verschillende voorzieningen en sectoren. Overheden en aanbieders van voorzieningen proberen tijdig in te spelen op demografische veranderingen. Leegstaande scholen, lange wachtlijsten in tehuizen of sterk oplopende uitgaven kunnen anders het gevolg zijn. Na de recente Hervorming Langdurige Zorg, bijvoorbeeld, richt de sector zorg en ondersteuning zich op langer in de eigen omgeving wonen en meer hulp vanuit het eigen netwerk (TK 2012/2013).

Technologische ontwikkelingen

Technologische ontwikkelingen hebben gevolgen die per sector kunnen verschillen. Zo nemen de mogelijkheden voor behandeling in ziekenhuizen toe, waardoor de dienstverlening toeneemt evenals de uitgaven. In andere zorgvoorzieningen ligt dat anders. Mensen met een verstandelijke beperking en ouderen hebben vaak moeite met de verdergaande digitalisering van de maatschappij: de maatschappij wordt complexer. Mensen die moeite hebben met digitale middelen kunnen vastlopen in aanvraagprocedures voor dagelijkse zaken zoals een woning huren, een ov-chipkaart aanvragen of bankzaken afhandelen. Hierdoor hebben zij meer hulp nodig dan in het verleden. Aan de andere kant kunnen digitale hulpmiddelen en andere technologische vernieuwingen (bv. apps, alarminstallaties, robots) juist behulpzaam zijn bij het leveren van zorg. Dit kan de publieke hulp en ondersteuning, maar ook de mantelzorg ontlasten. Vooralsnog lijkt de stijgende hulpvraag doorslaggevend: de dienstverlening en de bijbehorende uitgaven nemen toe in deze sectoren.

Ook bij de sociale verzekeringen en de Belastingdienst speelt technologie een belangrijke rol: een deel van de werkzaamheden is geautomatiseerd. Aanvragen voor uitkeringen en belastingaanslagen wordt digitaal afgehandeld. Dit levert een besparing op de personele inzet.

Economische ontwikkelingen

In tijden van economische neergang wordt in de marktsector flink bezuinigd: de vraag naar producten neemt af, wat leidt tot minder productie en lagere uitgaven per product. Ook in de publieke sector wordt dan geprobeerd de uitgaven in de hand te houden, door per verleende dienst minder uit te geven (zie De publieke sector). De dienstverlening in de publieke sector groeit echter vaak door. En soms, zoals in de sector sociale zekerheid, groeit de dienstverlening juist sneller in economisch slechte tijden, bijvoorbeeld doordat er meer werkloosheid is en er dus meer uitkeringen verstrekt moeten worden. Bij de sector veiligheid en justitie spelen verschillende economische gevolgen: een goed draaiende economie zou gerelateerd zijn aan minder criminaliteit, minder faillissementen, maar ook aan meer zakelijke transacties en geschillen. De invloed van economische ontwikkelingen op de uitgaven van deze sector is daarmee lastig vast te stellen. Bij het hoger onderwijs en de kinderopvang is er wel een duidelijke wisselwerking met de economische groei. Zo kan een gemiddeld hoger opleidingsniveau betere economische vooruitzichten bieden, maar kan andersom langer doorleren aantrekkelijk zijn wanneer er weinig banen zijn. En kinderopvang geeft ouders de mogelijkheid om beiden een baan te hebben of meer uren te werken, wat de economische groei bevordert.

Veranderingen in de sociale structuur

Met de opkomst van de participatiemaatschappij wordt een omslag gemaakt van de ‘haves’ en ‘havenots’ naar de ‘cans’ en ‘cannots’. De maatschappij wordt ingewikkelder, door bijvoorbeeld digitalisering, veranderingen op de arbeidsmarkt (automatisering), de grootschaligheid van het onderwijs, enzovoort (zie bv. Woittiez et al. 2018). Er wordt veel eigen kracht van mensen en hun netwerk gevraagd; denk bijvoorbeeld aan de decentralisaties in het sociaal domein. Zelfredzaamheid en participeren in de maatschappij vereisen vaardigheden waarover niet iedereen beschikt. Daardoor kan het beroep op publieke voorzieningen toenemen. De recente decentralisaties in het sociaal domein proberen deze groei af te remmen, via zorg op maat en tijdig ingrijpen.

Kwaliteit van de dienstverlening

In dit onderzoek is de dienstverlening in de publieke sector gemeten aan de hand van goed te kwantificeren eenheden: bijvoorbeeld het aantal opnamen in de ziekenhuizen, leerlingen in het onderwijs en verstrekte uitkeringen. Waar mogelijk is rekening gehouden met verschillen tussen de vormen van dienstverlening: leerlingen in het speciaal onderwijs vergen extra aandacht, en ingewikkelde rechtszaken kennen een grotere werklast. Hiervoor wordt in de berekening van veranderingen in de dienstverlening gecorrigeerd. Maar er zijn ook minder goed meetbare aspecten aan de dienstverlening: een ziekenhuisbehandeling is tegenwoordig misschien niet helemaal vergelijkbaar met een behandeling van tien jaar geleden, en het onderwijs levert wellicht een andere bijdrage aan de ontwikkeling van scholieren dan vroeger. Ook is niet op voorhand duidelijk wat de kwaliteitsgevolgen zijn in de sociale zekerheid wanneer persoonlijk contact wordt vervangen door internet. Zo suggereren recente berichten dat er minder controles zijn uitgevoerd op het recht op WW-uitkeringen. In de sector zorg en ondersteuning zou de werkdruk toenemen; het personeel heeft daardoor steeds minder tijd voor persoonlijke aandacht. Dit soort veranderingen lijkt echter weinig invloed te hebben op de waardering van de kwaliteit van de dienstverlening door burgers in het algemeen, en gebruikers van voorzieningen in het bijzonder (zie bv. Eggink et al. 2013).

Veranderingen in de kwaliteit kunnen meestal niet worden gekwantificeerd en daardoor kunnen ze niet worden opgenomen in de hier gehanteerde maten voor de dienstverlening. Veranderingen in de uitgaven of personeelsinzet per geleverde dienst kunnen gevolgen hebben voor de kwaliteit van de dienstverlening. Ook is de kwaliteit van het personeelsbestand van belang voor de duiding van de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit.