Totale uitgaven: nominaal en reëel

In de beschikbare gegevens worden uitgaven nominaal weergegeven. Het hanteren van nominale uitgaven in de analyses heeft echter een nadeel: in de periode van 1998 tot en met 2015 wordt 35% van de nominale uitgavengroei veroorzaakt door inflatie. Verschillen in de ontwikkelingen van uitgaven tussen voorzieningen zijn daardoor minder goed zichtbaar. Daarom corrigeren we alle uitgaven voor inflatie (ontwikkeling van de prijsindex van het bbp (CBS 2018b)). De resulterende reële uitgaven drukken we uit in prijzen van 2015.

Het gaat in dit rapport om alle uitgaven aan voorzieningen, ongeacht hoe deze zijn gefinancierd. Voor een groot deel komt de financiering van de (rijks)overheid (60% in 2015).noot 4 Naast de overheidsmiddelen zijn er ook betalingen van gebruikers van diensten (zoals eigen bijdragen of eigen risico (10%), en betalingen die via de zorgverzekeringen lopen (27%)) en betalingen van derden zoals bedrijven (3% in 2015). Deze laatste vorm van financiering speelt vooral bij het (wetenschappelijk) onderwijs en de kinderopvang.

De verschillen tussen de voorzieningen zijn groot. Politie, uitvoering sociale zekerheid en de Belastingdienst worden bijvoorbeeld geheel door de (rijks)overheid gefinancierd, maar geneesmiddelenverstrekking en musea worden voor meer dan een derde deel gefinancierd door gebruikers. Verschuivingen tussen financieringsbronnen, zoals (de)centralisaties en veranderingen in de eigen bijdragen, kunnen leiden tot veranderingen in de dienstverlening. Zo heeft de verhoging van de eigen bijdragen in de thuiszorg in 2004 geleid tot een daling van het aantal gebruikers (Vernhout et al. 2004, zie ook Zorg en ondersteuning).

Dienstverlening

In dit onderzoek geven we de ontwikkeling van de dienstverlening in één maat weer. In de marktsector kan de dienstverlening worden uitgedrukt in termen van marktwaarde. In de publieke sector ligt dat veel minder voor de hand: (markt)prijzen voor deze dienstverlening ontbreken (zie bv. Kuhry en Van der Torre 2002; Pommer et al. 2015).

We gaan daarom bij het meten van de dienstverlening van publieke dienstverlening zoveel mogelijk uit van fysieke eenheden. Veel sectoren leveren echter verschillende soorten diensten, elk met hun eigen kosten. Zo behandelt een ziekenhuis patiënten met verschillende diagnoses en is er onderwijs in verschillende soorten en op verschillende niveaus. Door alleen het aantal patiënten of leerlingen te tellen, wordt geen rekening gehouden met de heterogeniteit in vormen van dienstverlening. Bij andere voorzieningen zijn de verleende diensten geheel onvergelijkbaar. Denk bijvoorbeeld aan het wetenschappelijk onderwijs, waar studentenaantallen niet zomaar bij aantallen publicaties kunnen worden opgeteld.

Om toch tot één indicator voor de dienstverlening te komen, wegen we de verschillende indicatoren. In plaats van de (onbekende) marktprijs van de diensten gebruiken we de gemiddelde uitgaven per verleende dienst – ofwel de kostprijs – als gewicht. Bij sommige voorzieningen vallen we terug op bijvoorbeeld werklast (personele inzet) per verleende dienst of de marginale kosten (extra uitgaven voor het verlenen van een extra dienst). De gewichten verschillen tussen de typen dienstverlening per voorziening, maar zijn wel voor de gehele periode gelijk.noot 5 Op deze wijze kan de dienstverlening binnen voorzieningen, maar ook van combinaties van voorzieningen bij elkaar worden opgeteld tot één maat voor de dienstverlening.

Om een goed beeld van de dienstverlening te kunnen geven, zouden idealiter de kwaliteit van de verleende diensten en de veranderingen daarin over de tijd verdisconteerd moeten zijn in de maat voor de dienstverlening. Kwaliteit van publieke dienstverlening is een complex begrip, met verschillende dimensies (zie bv. Donabedian 2005; Eggink et al. 2013; Grönroos 1998; Parasuraman et al. 1984; Pommer et al. 2008). Het kwantificeren van de kwaliteit van dienstverlening is daardoor lastig, zeker wanneer er vergelijkingen tussen sectoren en over de tijd moeten worden gemaakt. Gegevens hierover ontbreken dan ook. Daarom wordt in de analyse geen rekening gehouden met verschillen en veranderingen in de kwaliteit van de dienstverlening. Dit moet bij het interpreteren van de resultaten in gedachten worden gehouden.

Dienstverlening: demografie en deelname

De groei van de dienstverlening wordt ontbonden in een demografische component en een deelnamecomponent. De demografische component meet de verandering in de dienstverlening door veranderingen in de omvang en leeftijdsopbouw van de bevolking, bijvoorbeeld de vergrijzing die het zorggebruik opstuwt. We gaan in de berekeningen uit van de dienstverlening per hoofd van de bevolking in verschillende leeftijdsklassen op één moment in de tijd. De demografische component wordt dan berekend door deze dienstverlening per hoofd te combineren met veranderingen in de bevolkingsomvang per leeftijdsklasse. De verhouding tussen de gemeten ontwikkeling van de dienstverlening en de demografische component weerspiegelt de veranderingen in de dienstverlening per leeftijdsgroep, ofwel de deelname. De deelname kan veranderen door bijvoorbeeld veranderingen in beleid of voorkeuren van gebruikers. Voorbeelden daarvan zijn scholieren die langer doorleren en meer kinderen in de kinderopvang. Ook kunnen technologische ontwikkelingen de omvang van de dienstverlening opstuwen, zoals bij de medische zorg waar meer behandelmogelijkheden ontstaan.

Uitgaven per verleende dienst

In deze studie staan de uitgavenontwikkelingen centraal. We presenteren daarom de uitgavengevolgen van veranderingen in de verschillende factoren per verleende dienst. De uitgaven per verleende dienst worden berekend door de uitgaven te delen door de dienstverlening.

Uitgaven worden in de literatuur meestal onderscheiden in drie groepen: personeel, materiaal (verbruiksmiddelen) en kapitaal (vaste middelen) (Blank 2010; Fried et al. 2008). In de praktijk is het onderscheid tussen uitgaven aan kapitaal en aan materiaal op basis van de beschikbare gegevens lastig te maken op het landelijke niveau van onze analyses. Daarom onderscheiden we alleen uitgaven aan personele en niet-personele uitgaven. Personele uitgaven en niet-personele uitgaven dragen beide bij aan de ontwikkeling van de totale uitgaven per verleende dienst. In de onderzochte voorzieningen tezamen beslaan de niet-personele uitgaven ongeveer 31% van de totale uitgaven (zie De publieke sector). Dit betekent dat een toename van de niet-personele uitgaven per verleende dienst met 1% niet leidt tot een stijging van de totale uitgaven met 1%, maar met 0,31%. Bij de presentatie van de resultaten houden we hier rekening mee.

Personele uitgaven per verleende dienst

Onder de uitgaven aan personeel vallen alle personele uitgaven, ook bijvoorbeeld opleidingskosten en de werkgeverslasten. We onderscheiden de inzet van personeel (arbeidsjaren) per verleende dienst en de personele uitgaven per arbeidsjaar (loonkosten). Uitbesteed werk – vaak catering of schoonmaak – wordt meestal niet als personele uitgaven in de boeken opgenomen, maar als niet-personele uitgaven. De inhuur van bijvoorbeeld uitzendkrachten wordt wel bij personele inzet en personele uitgaven meegenomen.

Personeel per verleende dienst

De inzet van personeel wordt gemeten in het aantal arbeidsjaren ofwel voltijdsequivalenten. Aangezien de lengte van de werkweek niet in alle jaren hetzelfde is, corrigeren we het aantal arbeidsjaren voor veranderingen in de arbeidsduur, zodat een arbeidsjaar op elk tijdstip evenveel arbeidsuren inhoudt (ADV-correctie). De personele inzet per verleende dienst verkrijgen we door het aantal arbeidsjaren te delen door de omvang van de dienstverlening. Dit is de inverse van de gebruikelijke maat voor de arbeidsproductiviteit (zie bv. Blank 2010; Fried et al. 2008). Om de uitgavengevolgen van veranderingen in de personele inzet per verleende dienst te verkrijgen, wegen we dit met het aandeel personele uitgaven in de totale uitgaven (in 2015 was dat gemiddeld 69% van de totale uitgaven); de veranderingen in de personele inzet hebben natuurlijk geen direct effect op de niet-personele uitgaven per verleende dienst.

De contractuele arbeidsduur is alleen op het niveau van sectoren bekend; dit kan leiden tot kleine afwijkingen binnen de sectoren.noot 6

Reële loonkosten per uur

De reële loonkosten per uur worden berekend door de reële personele uitgaven te delen door het aantal arbeidsuren (gecorrigeerd voor ADV). De veranderingen in deze loonkosten per uur hangen af van de reële cao-loonontwikkelingen en incidentele loonkostenontwikkelingen. Beide begrippen worden hierna nader toegelicht.

Het cao-loon betreft het brutoloon, inclusief bindend voorgeschreven, regelmatig betaalde toeslagen en bijzondere beloningen.noot 7 Dit geeft een indicatie van de lonen die het personeel daadwerkelijk ontvangt. Voor veel sectoren worden de ontwikkelingen van de cao-lonen door het CBS geregistreerd.noot 8 De cao-lonen binnen sectoren (zoals de verschillende onderwijsvormen) kunnen echter verschillen tussen de onderliggende voorzieningen (bv. primair en voortgezet onderwijs). Deze gegevens zijn echter niet voldoende beschikbaar, zodat we terugvallen op de cao-lonen per sector.

De incidentele loonkostenontwikkelingen weerspiegelen de veranderingen in de loonkosten per uur die niet aan de cao-loonontwikkeling toe te schrijven zijn. We berekenen deze incidentele component per voorziening door de totale (reële) loonkostenontwikkeling te delen door de cao-loonontwikkeling. De incidentele looncomponent kan veranderen door andere inschaling van bestaand personeel, maar ook door verschuivingen tussen hoger of lager gekwalificeerd personeel. Zo kan nieuw, hoger ingeschaald personeel worden ingezet, of kan zittend personeel naar een hogere schaal gaan. Een verschuiving naar hoger gekwalificeerd personeel kan leiden tot een verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening, maar dat is niet vanzelfsprekend. Een grote incidentele loonontwikkeling kan dan ook niet zonder meer worden geïnterpreteerd als een toename van de kwaliteit. Zo komen ook bijvoorbeeld veranderingen in de werkgeverslasten in de incidentele loonontwikkeling tot uitdrukking. Doordat informatie over de cao-loonontwikkeling alleen op sectorniveau beschikbaar is, kunnen de berekende incidentele loonontwikkelingen afwijken van de werkelijke veranderingen binnen de voorzieningen. Voor sectoren als geheel zullen deze afwijkingen echter wegvallen.

Evenals bij de inzet van personeel per verleende dienst worden de uitgavengevolgen van een verandering in de loonkosten per uur gemeten door te wegen met het aandeel van de personele uitgaven in de totale uitgaven; de veranderingen in loonkosten hebben immers niet direct een effect op de niet-personele uitgaven per verleende dienst.

Niet-personele uitgaven per verleende dienst

De hoeveelheid van de inzet van niet-personele uitgaven (verbruiksmiddelen en kapitaal) is lastig te meten in fysieke termen: het gaat om zeer heterogene middelen, die niet zomaar onder één noemer te brengen zijn. Daarom bestuderen we alleen de totale reële uitgaven aan deze niet-personele uitgaven. Een verder onderscheid van de uitgaven aan deze middelen naar hoeveelheid en prijs wordt in de onderhavige analyse achterwege gelaten. Evenals bij de personele uitgaven presenteren we de uitgavengevolgen van de veranderingen in de niet-personele uitgaven. We wegen de ontwikkelingen daarom met het aandeel niet-personele uitgaven in de totale uitgaven van de desbetreffende voorziening.

Groei-op-groei

In de beschrijvingen van de verschillende sectoren presenteren we de resultaten grafisch. Daar worden voor de leesbaarheid groeicijfers opgeteld. Maar rekenkundig gezien moet de groei van de verschillende factoren eigenlijk met elkaar vermenigvuldigd worden om de totale uitgavengroei te vinden. Zo leidt een groei van 30% in de productieomvang en 40% in de uitgaven per product niet tot een toename van 70% in de totale uitgaven, maar van 82% (1,3 × 1,4 = 1,82). De afwijking tussen de presentatie in de figuren en de feitelijke cijfers wordt groter naarmate de groei van de afzonderlijke factoren groter is. Deze afwijking is niet aan een van deze factoren toe te wijzen en wordt daarom als afzonderlijke component in de figuren gepresenteerd. We noemen deze component ‘groei-op-groei’.