Armoede in kaart 2016

Mogelijke interventies

De overheid heeft diverse mogelijkheden om armoede terug te dringen (zie bijvoorbeeld Veldkamp 1978, 1984; Brady 2016). Ze beïnvloedt het besteedbare inkomen rechtstreeks door er belastingen en premies over te heffen, door uitkeringen en toeslagen toe te kennen, via het minimumloon en wanneer zij ingrijpt in de loonvorming. Bij de ‘uitkerende’ kant is voor het tegengaan van armoede niet alleen de inkomenscomponent van belang, maar ook:

• welke risico’s de overheid dekt (werkloosheid, de kosten van kinderen, ouderdom enz.);
• wie er in beginsel voor in aanmerking komt (omvat de doelgroep alle burgers, of bijvoorbeeld mensen in loondienst);
• hoe lang het recht duurt: krijgt men een uitkering voor een paar maanden, of zolang men ziek of werkloos is;
• welke specifieke uitkeringsvoorwaarden er gelden (sollicitatieplicht, toetsen op neveninkomsten);
• het controle- en sanctiebeleid (bijvoorbeeld gericht op verzwijgen van bijverdiensten).

Maatregelen gericht op risicopreventie en re-integratie van uitkeringsontvangers zijn theoretisch eveneens van belang voor de armoedecijfers, net als de organisatie van de uitvoering (verantwoordelijkheidsverdeling, kwaliteit, effectiviteit) en de betrokkenheid van werkgevers (zie verder Vrooman 2009: 111-208).

De overheid kan armoede ook beïnvloeden via de prijzen. Bijvoorbeeld door een maximumpeil vast te stellen voor essentiële goederen en diensten (brood, energie, melk), te zorgen voor betaalbare huurwoningen, of subsidies toe te kennen aan producenten of consumenten. Ook de hoogte van de btw en andere ‘gebonden’ heffingen op goederen en diensten (zoals rioolrecht, belasting op onroerend goed of het bezit van huisdieren), en eventuele kwijtschelding daarvan, zijn voor de armoedecijfers van belang.

De derde mogelijkheid om armoede te beïnvloeden verloopt via de arbeidsmarkt. De overheid kan regels stellen ten aanzien van flexwerk en ZZP’ers, de arbeidsomstandigheden, cao’s al dan niet algemeen verbindend verklaren en discriminatie proberen tegen te gaan. Daarnaast kan zij de vraag naar arbeid beïnvloeden in haar rol als werkgever, door militaire of sociale dienstplicht, of via publieke werken en hulp aan noodlijdende bedrijven of sectoren. Ook het aanbod hangt deels af van het gevoerde overheidsbeleid. De leerplichtleeftijd en de pensioenleeftijd bepalen het arbeidsaanbod  rechtstreeks. Daarnaast kan het beleid gericht op de arbeidsdeelname van bepaalde groepen (vrouwen, ouderen, gehandicapten, migranten) en op het tegengaan van de armoedeval  van invloed zijn op de omvang en samenstelling van het arbeidsaanbod.

In de vierde plaats kan de overheid sociale investeringen plegen. Via het wettelijk verplicht onderwijs verwerven mensen vaardigheden en kwalificaties, door het zorgstelsel houden zij hun gezondheid op peil, goede woningen en een veilige woonomgeving zijn van belang voor hun welbevinden en het opgroeien van kinderen. Zulke investeringen kunnen doorwerken in de armoedecijfers.

Verder kan de overheid de opvattingen en het gedrag van de armen proberen te sturen. Daaraan ligt de veronderstelling ten grondslag dat mensen arm zijn doordat ze de verkeerde houdingen hebben en daardoor foute keuzen maken: nodeloos schulden maken, niet solliciteren, te laat op het werk komen, incorrecte kleding, agressief gedrag. Het ‘disciplineren’ van de armen kent een lange traditie. Dit was bijvoorbeeld een uitgangspunt van de Engelse Poor Law  uit 1834, en stond tot de jaren zestig van de vorige eeuw ook in het Nederlandse armoedebeleid centraal (Van Loo 1987, 1992; Van Gerwen en van Leeuwen 2000). Recent is dit in het beleid nieuw leven ingeblazen, als onderdeel van een bredere ontwikkeling naar responsabilisering van de burger  (Van Echtelt en Guiaux 2012; Veldheer et al. 2012).

Ten slotte kan de overheid verwachtingen over armoede bij de bevolking socialiseren. De recentere literatuur benadrukt dat overheidsbeleid en opvattingen van burgers een wederkerige relatie hebben. Het gevoerde beleid is enerzijds een uitdrukking van de wensen van het electoraat, maar roept ook verwachtingen en overtuigingen op, onder andere ideeën over de rechtvaardigheid van armoede. Die socialisatie bepaalt mede welk toekomstig beleid denkbaar is en dat kan de mate van armoede en ongelijkheid sturen (‘policy feedback’; zie Pierson, 1993; Brooks en Manza, 2007).

Wat te doen?

De resultaten in deze kaartenstapel bieden enkele aanknopingspunten voor het te voeren beleid. De conjuncturele verklaring van armoede is belangrijk zie 'Verklaringen voor armoede'. De kans op armoede steeg immers toen de economische recessie zie 'Veranderingen tijdens de recessie' in 2008 begon, zowel bij de actieven als bij degenen zonder betaald werk. Het is echter niet zeker dat het armoederisico bij een verbeterende economie weer volledig terugloopt naar het oude peil. En zelfs als dat zo zou zijn: in 2007 was het percentage onder de armoedegrens beslist niet verwaarloosbaar. De armoede verdwijnt dus niet vanzelf wanneer de economie weer aantrekt.

Beleid gericht op het corrigeren van de opvattingen en het gedrag van de armen stoelt op de ‘culturele verklaring’ zie 'Verklaringen voor armoede' van armoede. Het is twijfelachtig of dit veel zoden aan de dijk zal zetten. Onder werklozen en bijstandontvangers is de groep met een niet-traditionele oriëntatie op arbeid klein, en het arbeidsethos is bij lager opgeleiden gemiddeld hoger dan bij hoogopgeleiden (Van Echtelt 2010; Stam 2015). Er is sprake van armoedeconcentraties, zie 'Waar wonen de armen in Nederland?' maar die lijken vooralsnog met minder isolement en sociale desorganisatie gepaard te gaan dan bij de Amerikaanse stedelijke onderklasse.

Het is de vraag of het bijbrengen van andere verwachtingen over armoede een geschikte manier is om het probleem in Nederland ‘weg te legitimeren’. Door de recente hausse aan armoedeprogramma’s op de televisie  zal een volledige ontkenning ervan vermoedelijk niet eenvoudig zijn: bij een groot deel van de bevolking staat het probleem op het netvlies. Wel zoeken de populaire reality shows de oorzaken van armoede vaak in de verkeerde individuele keuzes van mensen, waarbij ze voorbij gaan aan de structurele en institutionele achtergrond, en aan de culturele ‘strijd om beelden’ (Van Eijk 2015). Uit de European Values Study bleek aan de andere kant dat de ‘neo-liberale’ visie op de oorzaken van armoede (mensen zijn arm vanwege hun luiheid of een gebrek aan wilskracht) onder de Nederlandse bevolking van oudsher niet overheerst (Lepianka et al. 2010). Maar dat geldt ook voor structuralistische verklaringen als ‘de onrechtvaardigheid van de samenleving’ of ‘de moderne vooruitgang’: Nederlanders schrijven armoede vooral toe aan ‘pech’. 

Een beleid dat de hulpbronnen van mensen probeert te vergroten is in beginsel kansrijk, en ook zinvol, omdat die bij sommige bevolkingsgroepen sterk achterblijven (Boelhouwer et al. 2014). Investeren in sociaal kapitaal en onderwijs lijken daarbij het meest kansrijk, maar dit vergt een lange adem.

Bij de prijsontwikkelingen zijn er indicaties dat huurwoningen niet in alle gemeenten in voldoende mate beschikbaar zijn voor het bedrag dat het referentiebudget veronderstelt. In de ‘Amsterdamse’ focusgroep zie 'Wat vinden burgers toereikend?' vonden de deelnemers een hoger bedrag aan woonlasten minimaal noodzakelijk. Ook het Planbureau voor de Leefomgeving wees onlangs op de ‘betaalproblemen’ van huurders aan de onderkant (De Groot et al. 2016). Vanaf 2016 moeten corporaties aan minstens 95% van de huishoudens met recht op huurtoeslag een woning toewijzen met een huur onder de zogenoemde aftoppingsgrens (rond € 600 per maand).

Vanuit de institutionele benadering zie 'Verklaringen voor armoede' is geconstateerd dat sinds 1980 de inkomensbescherming beneden de pensioenleeftijd sterk afnam (Vrooman 2016). Desondanks lag het armoedepercentage in 2013, het hoogste cijfer van de afgelopen jaren, nog steeds beneden het peil van 1985. Dit relatief gunstige beeld ontstaat vermoedelijk doordat de bezuinigingsmaatregelen voor een deel betrekking hadden op de bovenminimale sociale zekerheid. Bovendien kreeg de groeiende groep gepensioneerden gemiddeld steeds hogere aanvullende pensioenen, en steeg het sociaal minimum voor ouderen vanaf het midden van de jaren negentig sterker dan de bijstand. Institutioneel bepaalde tekorten lijken zich op minimumniveau voor te doen bij (eenouder)gezinnen met kinderen.

De arbeidsbescherming nam over een langere periode eveneens af. Dat kwam niet voort uit sterke veranderingen in de wettelijke bescherming  van werkenden, maar had te maken met het groeiend aandeel mensen dat afhankelijk is van een tijdelijk of flexibel contract of dat als zzp'er werkt. In dat licht is het grote aantal ‘werkende armen’ begrijpelijk, maar ook zorgwekkend - hoewel hun aandeel in de totale armoedepopulatie de laatste jaren weer wat is teruggelopen. Eenverdieners die niet genoeg uren kunnen maken (bijvoorbeeld omdat zij mantelzorg verrichten) en een groot gezin hebben komen snel geld tekort, en kunnen dan door de armoedegrens zakken. De arbeidsmarktkansen voor mensen met een beperking, niet-westerse migranten en oudere werklozen blijven ongunstig (Huijnk et al. 2014; Versantvoort en Van Echtelt 2016; Van Echtelt et al. 2016). Niet alleen komen deze groepen minder gemakkelijk aan een baan; als ze werk vinden, is de kans klein dat dit een goed betaald vast dienstverband is.